Les consulats d’Italie en RFA et le rapprochement germano-italien de 1949 (par Fabrice Jesné)

 Le 24 décembre 1949 s’ouvre à Rome le jubilé de 1950 ; cet événement liturgique, qui a lieu tous les 25 ans, attire des pèlerins du monde entier, ce qui constitue pour les Allemands de l’Ouest une des premières occasions de déplacement collectif en Italie depuis la fin de la guerre. Cette migration temporaire et pacifique permet donc à l’Allemagne occidentale de retrouver sa place au sein du concert des nations, et ce de la meilleure manière qui soit : à travers les pèlerins, ce sont en effet les peuples qui communient. Or la rédemption de l’Allemagne n’est possible que si son peuple, et non simplement une poignée de dirigeants démocrates imposés par les alliés, manifeste son caractère pacifique retrouvé. A l’occasion du jubilé, ce n’est d’ailleurs pas l’Allemagne qui fait l’objet de manifestations d’hostilité populaire, mais… l’Espagne. Cette puissance catholique est bien entendu fortement représentée dans le cadre des festivités religieuses : le ministre des Affaires étrangères et « sa cour de ministres, de fonctionnaires et de dames » suivent de près les officiels italiens lors de la cérémonie d’ouverture de l’année sainte[1]. Au moment même où Pie XII franchit les portes de la basilique Saint-Pierre, l’ambassade d’Espagne, alors située via Caetani dans le vieux Rome, est attaquée par une centaine de manifestants aux cris de « Mort à Franco » et « vive la Pasionaria », renversant au passage la voiture d’un diplomatie britannique et contraignant le gouvernement italien à présenter des excuses[2]. De l’autre côté du Tibre, des « membres du gouvernement fédéral de Bonn » ainsi qu’« une cohorte de ministres [bavarois] »[3] se mêlent placidement au cortège pontifical, côtoyant la reine des Belges, le ministre irlandais des Affaires étrangères et divers membres des gouvernements canadien, salvadorien ou philippin. Encore interdite de relations diplomatiques[4], c’est mêlée aux pèlerins que l’Allemagne officielle poursuit la reprise de ses contacts avec l’Italie.

 

Or pour mettre en place cette diplomatie du pèlerinage, les exécutifs de Bonn et Munich ont eu recours à l’intermédiation des consuls d’Italie en Allemagne occidentale[5]. Le 6 décembre 1949, le ministre-président de Bavière, Hans Ehard, informe le consul d’Italie à Munich de son intention de se rendre en pèlerinage à Rome au printemps 1950, et ce à titre strictement personnel, trois ministres de son gouvernement devant en revanche monter dans le premier train de pèlerins allemands pour être reçus au Vatican[6]. Le consul recommande alors que le gouvernement italien soit informé « de l’opportunité que les personnalités bavaroises en question, et ce en dépit du caractère privé de leur séjour à Rome, soient reçues si possible avec égards par les titulaires des ministères italiens correspondants »[7]. Un mois auparavant, le consulat d’Italie à Munich avait déjà rendu du compte de la volonté du gouvernement régional bavarois de « monopoliser, au sein du nouvel État fédéral allemand, les rapports avec l’Italie, chose très compréhensible d’un certain point de vue, si l’on tient compte des affinités culturelles et religieuses entre l’Italie et la Bavière, ainsi que de la situation géographique de cette dernière »[8]. Restaurée en tant qu’État régional dès 1945-1946, la Bavière entend en effet défendre au sein de la République fédérale d’Allemagne un particularisme qu’illustre le refus de l’Union chrétienne-sociale (CSU) de se fondre dans l’Union chrétienne-démocrate (CDU) formée au niveau fédéral.

La reprise des relations germano-italiennes avait été préparée dès juillet 1949, soit quelques semaines après la création de la RFA[9], par une rencontre entre Hans Ehard et le baron Francesco Malfatti di Montetretto, consul d’Italie à Munich[10]. Ce dernier convient alors de ce que les Bavarois, « les plus méridionaux des Allemands », soient les interlocuteurs privilégiés des Italiens. Si le consul est chargé par Rome d’obtenir des informations sur les partis politiques allemands nouvellement créés[11], de son côté Ehard entend s’adresser au gouvernement de Rome en vue de favoriser la reprise de relations officielles présentées comme la conséquence logique du retour à la normale en termes de rapports économiques et culturels, ce que le consul considère comme « vrai jusqu’à un certain point » : l’Allemagne est bel et bien redevenue l’un des tous premiers partenaires économiques de l’Italie, mais suscite encore beaucoup de méfiance auprès de son ex-alliée[12].

La position tout à fait particulière de l’Italie, qui, bien que vaincue, retrouve rapidement une souveraineté pleine et entière ainsi qu’un relatif crédit auprès des alliés, en fait un interlocuteur précieux pour l’Allemagne de l’Ouest en gestation. Le consul Malfatti rapporte ainsi les bonnes paroles d’Ehard envers son potentiel partenaire transalpin, le seul pays « [ayant] examiné les problèmes de l’Allemagne d’après-guerre avec objectivité, de façon impartiale mais avec esprit critique »[13]. De fait, le ministre des Affaires étrangères Sforza tempère assez rapidement sa francophilie personnelle en vue de faire profiter l’Italie de la renaissance de son partenaire économique traditionnel, tout en nourrissant à son égard la défiance la plus vive[14]. Dans son entreprise de captatio benevolentiae, Ehard s’attache par ailleurs à conforter l’instrument attendu de la reprise des relations diplomatiques, à savoir le consulat d’Italie à Munich, traité en ambassade d’Italie en Bavière. En l’absence de relations diplomatiques proprement dites, les discussions se font au niveau infra-diplomatique et infra-étatique, l’État régional de Bavière négociant avec le consulat d’Italie par le biais d’un entretien direct entre Malfatti et Ehard. Pour ce dernier, il est tout à fait crucial que le consulat d’Italie puisse fonctionner, ce qui n’a rien d’évident puisque l’occupant américain, transférant progressivement ses prérogatives aux autorités bavaroises, cesse d’assurer au consulat d’Italie le ravitaillement nécessaire à son fonctionnement. Hans Ehard informe dès lors Malfatti que son administration veillera à ce que le consulat reçoive rations alimentaires et carburant en quantités suffisantes ; plus encore qu’une marque de courtoisie et d’attention à l’égard d’un partenaire potentiel dont on veut se concilier les bonnes grâces, c’est pour le « président des Ministres bavarois » l’assurance de disposer à Munich d’un point de contact direct avec Rome, faute de quoi les relations germano-italiennes devraient transiter par la tête du réseau consulaire italien en Allemagne de l’Ouest, le consulat général à Francfort, ce qui compromettrait gravement la constitution d’un « monopole » bavarois sur les relations germano-italiennes.

A mots couverts, Ehard semble en outre appeler le gouvernement De Gasperi à la solidarité démocrate-chrétienne[15]. S’il s’attend à une victoire de la CDU/CSU, il prend soin d’insister sur son caractère probablement très précaire en Bavière du fait de la puissance du parti autonomiste. A en croire Ehard, l’Union chrétienne-sociale risque de devoir s’allier à des formations nationalistes très superficiellement dénazifiées, voire au SPD de Schumacher, présenté comme un péril plus grand encore. Une arrivée au pouvoir des sociaux-démocrates compromettrait en effet gravement la reprise économique et remettrait en cause la dimension fédérale de la nouvelle Allemagne. Ces deux arguments sont susceptibles de faire mouche auprès d’un gouvernement italien conscient du rôle de l’Allemagne dans le redressement économique transalpin et traditionnellement favorable au maintien du particularisme bavarois. Le troisième argument produit par Ehard est sans doute plus efficace encore : le SPD, très lié au Labour Party, serait le cheval de Troie de la Grande-Bretagne. Or parmi les trois alliés occidentaux, cette dernière est de loin la plus hostile à l’Italie[16]. En s’entretenant ainsi longuement avec le consul Malfatti, Ehard entend faire comprendre à Rome tout le prix que de bonnes relations avec une Bavière et, à travers elle, une Allemagne démocrate-chrétienne pourraient représenter pour l’Italie. C’est là un moyen habile d’amener l’idée d’un voyage à Rome à titre personnel, une fois les élections gagnées. Reste que Malfatti est lui-même lié au Parti Socialiste Italien (PSI) : fils d’un antifasciste et ancien résistant, il intègre la carrière consulaire hors-concours, étant nommé directement par Pietro Nenni[17], secrétaire national du PSI et ministre des Affaires étrangères d’octobre 1946 à janvier 1947[18] ; si l’on en croit une source française, cela ne l’empêche pas de croire à une politique « occidentale, chrétienne et européenne »[19].

Le consulat d’Italie à Munich est créé au début de l’année 1949, et Malfatti en est le premier titulaire[20]. Au cours des mois précédents, Vitale Gallina, consul général d’Italie à Francfort, siège des autorités d’occupation américaines, était devenu un quasi-ambassadeur d’Italie en Allemagne de l’Ouest[21], et avait autorité sur une section consulaire détachée à Berlin-Ouest, sur le consulat de Bad Salzuflen (Rhénanie-du-Nord-Westphalie) puis Hambourg en zone britannique et sur celui de Stuttgart, déplacé à Baden Baden afin d’y exercer une représentation italienne en zone française. C’était là une situation inespérée pour un fonctionnaire qui n’avait intégré la carrière diplomatico-consulaire qu’en vertu d’une loi de 1927 visant à faire entrer au ministère des Affaires étrangères des individus « ayant bien mérité de la cause fasciste »[22]. Nul doute que l’arrivée à la tête du nouveau consulat à Munich d’un héros de la Résistance protégé de Pietro Nenni inquiéte alors Gallina, avec raison tant la politique bavaroise de Malfatti est ensuite efficace.

 

Reste que, aussi bien à Munich qu’à Francfort, les consuls font figure de représentants diplomatiques de fait, confirmant l’intérêt que présente la plasticité de leurs fonctions dans les situations de souveraineté grise. Considérées comme fréquentes à l’époque moderne, elles abondent également à l’époque contemporaine, contrairement à ce que l’image du triomphe de l’État bureaucratique au XIXe siècle pourrait laisser croire. Les quelques réflexions qui précèdent entendent au contraire suggérer tout l’intérêt que présentent les recherches sur la fonction consulaire au XXe siècle, notamment pour comprendre les relations entre acteurs infra ou paraétatiques, une dimension qui paraît cruciale pour l’étude de la construction européenne, qu’on a cherché ici à brièvement caractériser dans son aurore à travers le cas des relations bilatérales germano-italiennes, dont le rétablissement doit beaucoup aux consuls italiens.

 

Fabrice Jesné

Maître de conférences

Université de Nantes – CRHIA

[1] Monelli, Paolo, « L’imponente cerimonia a San Pietro per l’apertura della Porta Santa », La Stampa, 25 décembre 1949, p. 1.

[2] Gorresio, Vittorio, « L’ambasciata di Spagna assallita a sassate dalla folla », Ibid., loc. cit.

[3] La Stampa croyait même apercevoir dans le cortège le ministre-président de Bavière, Hans Ehard, mais il semble que seuls les ministres – et une quarantaine de députés tout de même – aient fait le déplacement : Triola, Filippo, La costruzione delle relazioni politiche ed economiche tra l’Italia e la Germania occidentale dopo la seconda guerra mondiale (1945-1951), Université de Bologne, thèse de doctorat inédite, 2012, p. 252.

[4] Et ce jusqu’en avril 1951 : Triola, Filippo, op. cit., p. 138.

[5] De la même façon, les consuls jouent un rôle actif dans l’organisation de visites ministérielles dans le cadre d’une diplomatie des foires commerciales. Ces déplacements sont l’occasion, pour les ministres, de rencontres avec leurs homologues présentées comme fortuites, et ce afin de ne pas faire craindre aux alliés la renaissance d’un axe Rome-Berlin. Triola, Filippo, op. cit., p. 249-252. La diplomatie des pèlerinages a, elle aussi, le mérite de la discrétion.

[6] Il s’agit d’Alois Hundhammer (Instruction publique et Cultes), Willi Ankermüller (Intérieur) et Otto Frommknecht (transports), tous membres de l’Union chrétienne-sociale de Bavière (CSU) et ministres dans le gouvernement régional dirigé par Hans Ehard. Ils sont accompagnés par le sous-secrétaire d’État au tourisme Geiger : Archivio storico-diplomatico del Ministero degli Affari Esteri (désormais ASDMAE), Affari Politici 1946-1950 (désormais AP), sous-série « Germania », busta (carton, désormais b.) 26, fascicule (désormais f.) « Viaggi a Roma di personalità politiche tedesche in occasione dell’Anno Santo », télex très urgent n° 16/23449 du ministère des Affaires étrangères à la présidence du Conseil des ministres, aux ministères de l’Intérieur, de l’Instruction publique et des transports ainsi qu’aux ambassades à Londres, Paris, Washington et près le Saint-Siège et au bureau du cérémonial du ministère des Affaires étrangères retranscrivant un courrier non identifié du consul d’Italie à Munich, Rome, 6 décembre 1949.

[7] « Che le predette personalità bavaresi, malgrado il carattere privato del loro soggiorno a Roma, vengano ricevuti e fatti oggetto possibilmente di qualche cortesia da parte dei titolari dei corrispondenti Dicasteri italiani », ibid, loc. cit.

[8] « Monopolizzare in seno al nuovo Stato federale tedesco i rapporti con l’Italia, cosa sotto alcuni aspetti assai comprensibile, tenuto conto delle affinità culturali e religiose con il nostro paese e della situazione geografica della Baviera », ibid., transcription du r. 99/47 de Gallina (consul) à Sforza (MAE), Francfort, 17 novembre 1949.

[9] Par l’entrée en vigueur de la loi fondamentale (Grundgesetz) le 24 mai 1949.

[10] Et non « Franco Malfati » comme l’écrit Alain Quagliarini, qui s’appuie sur une source française pour le présenter avec raison comme l’un des principaux artisans du rapprochement germano-italien. De même, le nom du consul général d’Italie à Francfort est Gallina et non « Calina ». Quagliarini, Alain, « La nouvelle donne allemande dans les relations franco-italiennes 1949-1951 », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 42-4, 1995, p. 622-657, p. 631-632. Sur l’entretien Malfatti/Ehard, ASDMAE, AP, Germania, b. 26, f. « Consolato Monaco di Baviera », rapport 5761/432 de Malfatti (consul) à Sforza (ministre des Affaires étrangères, désormais MAE), Munich, 14 juillet 1949, ainsi que Triola, Filippo, op. cit., p. 234-237.

[11] Triola, Filippo, op. cit., p. 235.

[12] « Les échanges entre l’Italie et l’Allemagne occidentale avaient de 1947 à 1950, décuplé à l’importation et s’étaient multipliés par 25 à l’exportation », ce qui faisait de l’Allemagne non pas le premier partenaire commercial de l’Italie comme avant-guerre, mais le deuxième, loin derrière les États-Unis : Quagliarini, Alain, op. cit., p. 629 ; d’après cette étude, c’est du début de 1949 que date le boom des échanges germano-italiens.

[13] « Esaminato i problemi tedeschi del dopoguerra obbiettivamente, senza spirito di parte, ma però con senzo critico » : ASDMAE, AP, Germania, b. 26, f. « Consolato Monaco di Baviera », rapport 5761/432 de Malfatti (consul) à Sforza (ministre des Affaires étrangères, désormais MAE), Munich, 14 juillet 1949.

[14] Quagliarini, Alain, op. cit., p. 623-624 et 628.

[15] De fait, parmi les trois attitudes face à l’Allemagne que distingue Alain Quagliarini au sein de la sphère de décision italienne, celle des démocrates-chrétiens, emmenés par De Gasperi au nom de la conviction qu’une Allemagne occidentale et majoritairement catholique se démocratisera rapidement, est la plus favorable : Quagliarini, Alain, op. cit., p. 631.

[16] Quagliarini, Alain, op. cit., p. 628.

[17] Serra, Enrico, Professione : Ambasciatore d’Italia, v. 2, Milan, Franco Angeli, 2001, p. 86.

[18] Ad nominem dans Dizionario biografico degli italiani, v. 78 ; http://storia.camera.it/governi/ii-governo-de-gasperi#nav (dernière consultation le 22 avril 2015).

[19] Archives du ministère français des Affaires étrangères, Z Italie 1949-1955, n° 43, 15 juin 1951, Aperçu chronologique sur l’évolution des rapports germano-italiens (février 1949 – juin 1951, cité dans Quagliarini, Alain, op. cit., p. 632.

[20] En janvier 1949, le consulat d’Italie à Munich est « en cours d’organisation » : ASDMAE, AP, Germania, b. 26, f. « Proposte di modificazione nella giurisdizione degli attuali uffici consolari in Germania », rapport 19058/84 de Gallina (consul) au ministère des Affaires étrangères, Francfort, 29 janvier 1949.

[21] La création du consulat général est officiellement signifiée à Gallina par le télégramme 73/224 du 9 mai 1948 : I Documenti diplomatici italiani, série 11, v. 1, d. 30, télégramme postal 6715/022 de Gallina (premier secrétaire de légation détaché à Francfort) à Sforza (ministre des Affaires étrangères), Francfort, 19 mai 1948.

[22] Triola, Filippo, op. cit., p. 62. Dans les pages suivantes, Filippo Triola montre à quel point l’épuration du corps diplomatique et consulaire italien fut superficielle.


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